如果任由违法举债无序蔓延 会导致杠杆率迅速攀升，引发系统性金融风险
池州开发区违规举债的背后
本刊记者/贺斌
本文首发于总第874期《中国新闻周刊》
最近，财政部对此前移交银保监会的数起案件处理结果进行公示，8家金融机构因违法违规向地方政府提供融资受到处理，交通银行池州分行作为近期唯一一家银行上榜，也让安徽省池州经济技术开发区(简称“池州开发区”)管委会两年前利用政府购买服务违规举债的行为进一步曝光。
地方债犹如悬在地方政府头上的达摩克利斯之剑。当前，防范金融风险是当务之急，监管政策日趋收紧，池州一案的细节暴露出违法举债的行为模式，而有关部门对此次案件的处理方式也备受关注。
空手“套”贷款
根据财政部对此案件公布的相关信息，2016年6月，池州开发区管委会召开了一次专题会议，同意区属国有企业池州市平天湖建设工程有限公司(简称“平天湖公司”)将其建设的金光大道等22条市政道路资产，以6.3亿元转让给平天湖公司的全资子公司池州金达建设投资有限公司(简称“金达公司”)。
天眼查信息显示，平天湖公司成立于2001年5月31日，其主要经营范围除了跟建筑工程、装修、水电等相关外，还负责授权范围内的国有资本运营等。2013年12月，平天湖公司出资1.7亿元，获得金达公司85%的股权，次年9月，另一股东池州金瑞实业有限公司退出，金达公司成为平天湖公司全资子公司。
2016年平天湖公司年报显示，当年该公司资产总额67.07亿元，主营业务收入5.14亿元，利润总额8496万元。《中国新闻周刊》曾就为何会转让这批资产询问过平天湖公司相关人员，对方却三缄其口。
值得关注的是，就在半年后，2017年2月，平天湖公司再次转让名下资产，将金光大道以西、双龙路以北地块标准化厂房10#及其土地使用权以人民币1481万元公开转让。
就在金达公司获得上述22条市政道路资产后，池州开发区财政局以政府购买服务方式实施金光大道等22条道路运营服务项目，包括道路及附属设施一般养护，道路维修养护，定期做好道路安全隐患排查，并有针对性的组织大修工程，以及开发区管委会统一安排的其他服务等，时间为5年，金额为人民币7.8亿元。
然而，《中国新闻周刊》并未在中国政府采购网上查询到这一采购信息，只是在池州开发区管委会网站上找到了一则由开发区财政局发布的公告，发布时间为2017年8月30日，比公告中该项目的起始时间晚了一年。而根据池州开发区管委会2016年部门决算，当年开发区政府采购支出总额41.61万元，全部为政府采购货物支出。
种种迹象说明，池州开发区财政局与金达公司签订的政府购买服务协议并不合规，甚至极有可能是虚构的。公告称，“经比选，确定池州金达建设投资有限公司为该项目的承接主体”，而从后来相关部门调查的情况来看，金达公司实际并无提供道路运营服务的相关资质，也未提供相关服务。
2016年7月，金达公司以该政府购买服务协议中的应收购买服务费7.8亿元作为质押担保，向交通银行池州分行签订贷款5亿元，用于向平天湖公司购买上述22条道路资产，贷款期11年。平天湖公司收到相关融资资金后，主要用于缴纳池州经济技术开发区土地闲置费、支付土地竞买保证金以及经济技术开发区园区建设支出。
池州银监分局在后来的一篇研究报告中曾提及此案例，并表达了担忧，从该报告透露的信息中可知，交行池州分行参与的道路运营项目贷款5亿元，占该行贷款比例高达66%，“一旦发生风险，对该行冲击极大”。
2017年，财政部驻安徽省财政监察专员办事处根据有关举报，针对池州开发区涉嫌违法违规举债融资担保问题，开展核查工作。
“目前，财政部在地方债的监管上，我们利用除西藏自治区外，全国35个省、自治区、直辖市、计划单列市的专员办力量，建立了一个地方债日常监督的体系，发现一起，查处一起，问责一起。”财政部相关部门一位人士向《中国新闻周刊》表示。同时财政部2016年发布的《发挥专员办就地监督优势 督促地方政府落实管理责任——财政部有关负责人就印发专员办实施地方政府债务监督暂行办法答记者问》也对此进行了详细说明。这也是池州开发区的案子最终由安徽专员办负责的原因。
在池州开发区这一案例中，经过层层担保，层层背书，看似举债主体是金达公司，但据平天湖公司2016年年报，这笔5亿元贷款实际由平天湖公司背负，而平天湖公司是池州开发区百分百控股的区属国有企业，也是当时池州开发区的融资平台。直到2017年12月13日，平天湖公司才发布公告，称“今后将退出政府融资平台，不再承担地方政府举债融资职能，自主经营，自负盈亏”。
据知情人透露，在池州开发区案例中，融资平台公司想发债，但发不了，就找一个空壳，往里面注入资产，通过虚增资产做大，使其具有发债能力。而在偿债资金来源方面，通过虚构的政府购买服务协议，名义上可以以应收账款偿还，但实际上，应收账款是假的，资产也是假的，最终目的是为了提请举债融资。而在这一过程中，该公司做的是政府的事情，也通过了政府的决定。
“防范债务风险属于防范金融风险的一部分。是否属于地方政府违法违规举债，应当比照金融监管思路，按照实质重于形式的原则实行穿透式监管，向上穿透到举债的决策主体，向下穿透到资金的使用，才能有效堵住监管漏洞。”前述财政部相关部门人士解释说，如果融资平台公司举债的资金用在政府公共建设项目中，偿债资金来源于财政资金，符合这些特征就涉嫌地方政府违法违规举债。
目前地方政府发债的唯一合法途径是公开发行债券，全国人大批准地方政府举债的限额后，由省级政府发行债券。如果政府举债并不是通过政府债券形式，那就是违法违规举债。
最终，经安徽专员办核查确认，池州经济技术开发区以政府购买服务名义，支持企业通过应收账款抵质押融资实际替政府举债的行为，违反了《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等法律文件和制度规定。
“各家管各娃”
确认池州开发区违规举债行为后，财政部的处理方式也引起关注。一方面，函请安徽省人民政府依法处理池州开发区违法违规举债问题；另一方面，向银保监会反映了部分金融机构违法违规向地方政府提供融资问题。两家上级主管部门经过调查核实，都对涉事相关方进行了处理。
安徽省责成池州市政府对池州经济开发区违法违规举债问题全面调查核实、整改落实。2017年9月，解除了开发区财政局与金达公司签订的政府购买服务协议。同时，金达公司协商交通银行池州分行签订了《关于撤销〈应收状况质押协议〉及相关融资要件的协议》，将金达公司提供的融资项目文件和《应收账款质押合同》予以撤销。
截至目前，池州经济技术开发区的5亿元贷款全部归还。此外，对池州开发区管委会和平天湖、金达公司相关责任人也分别给予了处分、撤职处理。
“按照国家法律，违规举债的行为从举借债务那一刻起已经产生，无论是否能追回贷款，都已经违法违规，偿还多少只是反映债务余额的变化。”前述财政部门人士分析说。对于这些违规担保的政府债务，按照谁举借谁偿还的原则处理。近期国务院印发的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》进一步明确，对严重资不抵债失去清偿能力的融资平台公司，依法进行破产清算或重整。
而银保监会也对相关问题进行核实，责令相关金融机构限期整改。今年6月12日，池州银监分局在一天内对交通银行池州分行开出四张罚单，对交通银行池州分行罚款40万元，对该分行3位高管分别给予警告处分。
“之所以对地方政府违规举债行为实行跨部门监管，主要是基于50号文要求，建立跨部门联合监测和防控机制。”上述财政部门人士说。
他所说的50号文，是财政部2017年4月发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，其中明确规定，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。
实际上，像池州开发区这样，利用政府购买服务进行贷款的并不少见，据池州银监分局发布的信息显示，截至2017年7月末，池州全辖政府购买服务类贷款余额37.51亿元，涉及项目21个，包括棚户区改造、水环境治理、城镇化建设、道路工程等，贷款承接主体基本是融资平台，均纳入政府财政预算。大部分金融机构已按上级行要求停放了在建项目贷款，等待市政府出具明确的“合规项目清单”后再作处理。
2017年5月，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预［2017］87号)，要求严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
但对于金融机构来说，又面临新的难题，在前述池州银监分局研究报告中，对此这一问题进行了阐释：“对于列入负面清单的在建项目，87号文没有明确禁止时点，在建项目合规与否不好划断。”文中无不担忧地表示，“银行贸然停贷易导致工程停摆烂尾，前期投入变成沉没成本，引发贷款裂变。”
而在建项目转型也很棘手，若转换为政府采购工程，就需要与年度财政预算和三年中期财政规划相衔接，仅小项目可行，若转换为PPP模式，投资程序复杂、落地周期长，接盘方的对价不易确定。
在这份报告中，池州银监分局只是从金融风险角度提出问题，或许没有想到，金融机构在这场地方政府违规举债中并不能全身而退，违规要求地方政府提供融资担保成为金融机构一个普遍的问题。
在此次银保监会公布的8家金融机构违规问题中，都存在要求地方政府提供融资担保的问题，看似金融机构对自身风险的规避，实则倒逼政府为债务兜底，增加了或有债务的风险。
防控隐性债
严格说来，按照政府预算管理体系的不同，地方政府债务分为一般债和专项债，分类纳入地方政府预算，实施限额管理、预算管理、风险评估和预警。
按照新预算法要求，存量债务只能通过置换方式，新增债务额度经人大审议通过后，通过发政府债券方式举借。这是地方政府唯一合法的举债方式，其余的举债方式都是违法违规的，被定义为隐性债务。
在前述财政部门人士看来，隐性债务的产生有其历史背景：在新预算法出台后的过渡阶段，会出现一些不规范的行为。但是，随着地方经济发展的需要，个别地区违规的融资举债越来越严重，而此时，对于新预算法实施前的15.4万亿元存量债务已经进行了清理，目前已基本置换完毕，部分债务也通过PPP等方式消化掉。
因此，从2017年开始，财政部陆续出台50号文和87号文，相当于从完善规章制度和依法问责两个维度对隐性债务进行管控。
《中国新闻周刊》获悉，从目前财政部公布的违法违规举债问责案例来看，隐性债务有多种方式，一是人大、政府及其部门违法担保融资；二是政府及其部门以融资平台公司名义替政府举债(含银行贷款、信托、公司债券、企业债券、中期票据等非金融债务融资工具、债权债务计划、资产管理产品等)；三是政府购买服务，签订虚假政府购买服务协议，违法违规购买所谓建设工程服务、融资服务等；四是PPP，即将原来违法的大量BT项目包装成PPP，形式上合规，实质大量承诺保本或最低收益，将偿债风险全部由政府承担；五是政府投资基金，即地方政府及其部门和金融机构共同设立所谓基金，大量都是用于没有收益或收益率极低的基础设施建设项目，其实是银行贷款。此外，还有商业银行与券商、信托等非银行业金融机构设计复杂的资管产品给地方政府违规提供融资。在这些做法中，很多是交叉进行的，大大增加了监管的难度。
同时，由于举借渠道多样，涉及多个部门，比如银行贷款由银保监会监管，债券由发展改革委、人民银行、证监会分别监管，资管产品则大多由银保监会、证监会管，还有应收账款由央行负责，融资租赁目前明确由省级政府监管但实际存在严重“监管真空”，这种多头管理体制之下，如果各主管部门思想不统一，就会增大隐性债的监管难度。此外，政策预期的不稳定也会形成道德风险，最终导致债务规模不断的扩张。“从某种程度上，相关部门监管的决心是防控隐性债务的关键所在。”前述财政部门人士说。
违法违规无序举债实质是“寅吃卯粮”，过度透支未来地方财力和财政空间，影响国家宏观调控的效果，同时，造成经济社会发展的不可持续，潜藏巨大风险。此外，如果任由违法违规无序举债呈蔓延趋势的话，会导致杠杆率迅速攀升，容易引发系统性金融风险。
下一步，对隐性债务的防控重点是什么？要坚决不允许新增债务，如果继续违法违规举债，坚决问责，终身问责、倒查责任；对累积的存量债务稳妥化处置。
“动员千遍不如问责一遍，对于隐性债管控，同样如此。”该人士说。
责任编辑：郭惠芬
